PREMESSA
L’ambito normativo afferente la tutela e promozione della concorrenza nel settore delle telecomunicazioni va esaminato non tanto e non solo sulla base degli obblighi imposti dall’ordinamento italiano (art. 47, L. 99/2009), quanto in particolar modo sulla scorta delle segnalazioni fornite, di volta in volta, dall’AGCM.
L’Autorithy della concorrenza, in numerose occasioni, ha denunciato la necessità di “rimuovere gli ostacoli regolatori, di carattere normativo e amministrativo”, che rallentano il processo di innovazione infrastrutturale, funzionale alla copertura della rete radiomobile nel nostro Paese, auspicando l’introduzione di un quadro legislativo volto a semplificare le procedure autorizzative (AS 1551 – 1556 – 1683 – 1691 – 1730 – 1767 – 1768).
La giustizia amministrativa[i], dal canto suo, pur con oscillazioni ed esitazioni, ha di recente consolidato il proprio orientamento riconoscendo, da un lato, l’esigenza irrinunciabile di accesso ai servizi di comunicazione mobile, perseguita attraverso la dotazione di una rete capillare ed efficiente di impianti radioelettrici, dall’altro confermando in capo agli enti locali, su cui grava l’onere di autorizzare la localizzazione delle infrastrutture digitali, i poteri e le competenze di natura pianificatoria, codificati nell’art. 8, comma 6 della Legge Quadro (L. 36/2001). La giurisprudenza amministrativa, dunque, incoraggia un equo contemperamento degli interessi in gioco: da un lato la tutela del territorio, praticata dai comuni in termini ambientali e urbanistici; dall’altro, l’efficiente e capillare copertura di rete, sostenuta dalle imprese del comparto tlc.
L’EVOLUZIONE DEL QUADRO NORMATIVO E LE CRITICITA’ SEGNALATE
Il settore delle TLC ha subìto negli ultimi anni un impulso notevolissimo, sancito dalla evoluzione dei sistemi tecnologici di telefonia mobile di quarta e quinta generazione.
Tale impulso ha generato una forte domanda di infrastrutture e impiantistica, i cui effetti si sono inevitabilmente trasferiti sui territori, soprattutto urbanizzati, nella forma di istanze di autorizzazione per nuove stazioni radio base o modifiche tecniche delle preesistenti, che hanno superato di gran lunga il totale degli impianti autorizzati per le tecnologie precedenti.
I comuni, titolari del potere autorizzatorio, da sempre posizionati tra l’incudine e il martello, vincolati da un lato, all’esigenza di gestire il territorio con il proprio carico di problemi ed opportunità, dall’altro, di offrire risposte certe ad altrettanto rilevanti bisogni, per assicurare la copertura capillare del servizio di telefonia mobile, hanno sofferto e tuttora soffrono gli effetti di un quadro normativo frastagliato, con norme stratificate nel tempo, ma scarsamente coordinate e coerenti, con cui tuttavia essi devono fari i conti.
Le due norme fondamentali di riferimento, la Legge Quadro 36/2001 (art. 8, co 6) e il D.Lgs. 259/2003 (artt. 86 e segg. del Codice delle Comunicazioni elettroniche) sono state in più occasioni oggetto di rilevanti modifiche, con il fine dichiarato di rendere più agevoli e semplici le procedure autorizzatorie per gli impianti radioelettrici.
Di recente, il legislatore, per favorire maggiore snellimento nei tempi di autorizzazione e realizzazione delle infrastrutture di telefonia mobile, è intervenuto con i decreti Semplificazione (DL 76/2020) e Semplificazioni bis (DL 77/2021), attraverso i quali sono state inserite alcune significative modifiche alle predette normative, con il chiaro intento di accelerare lo sviluppo infrastrutturale, eliminando alcuni ostacoli frapposti alla espansione delle più recenti tecnologie di comunicazione.
Fra queste, spiccano il divieto di introdurre limitazioni alla localizzazione degli impianti radioelettrici, attraverso ordinanze o provvedimenti sindacali[i], che ha novellato il comma 6 dell’art. 8 L. 36/2001 e l’introduzione della obbligatorietà della Conferenza di Servizi[ii], che ha innovato l’art. 87 del D.Lgs. 259/2003 (oggi art. 44 del nuovo Codice europeo delle comunicazioni elettroniche, essendo confluita l’intera disciplina delle autorizzazioni in tema di impianti radioelettrici nel D.Lgs. 207/2021, in attuazione della direttiva UE 2018/1972).
Ebbene, nonostante i summenzionati interventi legislativi abbiano configurato un quadro piuttosto composito e, a nostro avviso, ridondante della materia[iii], le auspicate semplificazioni procedurali e l’accelerazione dell’iter per agevolare la distribuzione capillare delle reti mobili di ultima generazione non si sono di fatto concretizzate ed ancora oggi si registra una grave carenza di pianificazione dello sviluppo infrastrutturale.
A sostenerlo è una recentissima ricerca effettuata da I-Com[i], Istituto Italiano per la Competitività, da cui emerge a chiare note che “non si rilevano, al momento, vantaggi in termini di riduzione delle tempistiche per il rilascio delle autorizzazioni” e che, nonostante gli interventi normativi approvati rappresentino enormi potenzialità, sussistono attualmente forti criticità nel garantire “l’osservanza e la corretta implementazione a livello locale della disciplina nazionale”.
Lo studio evidenzia come, in molti casi, le scelte di semplificazione normativa adottate abbiano prodotto addirittura un rallentamento delle procedure, con ben 4 innovazioni, su 6 introdotte, che determinano rilevanti criticità.
L’analisi descrive, in sostanza, il fallimento degli interventi normativi effettuati negli ultimi anni con l’intento di armonizzare la disciplina e “addomesticarla” alle esigenze della Industry TLC e segnala, viceversa, l’opportunità di avviare “un’interlocuzione diretta e strutturata tra il mondo delle imprese e gli Enti amministrativi” rispetto al tema della pianificazione dello sviluppo infrastrutturale.
Assume, al riguardo, rilevanza strategica l’intento di mettere in atto “strumenti di cooperazione tra operatori ed enti locali”, piuttosto che insistere con sistematiche azioni correttive, mirate unicamente a “punire” il ruolo attribuito ai comuni, in quanto detentori del potere/dovere di autorizzare la localizzazione degli impianti nel proprio territorio.
Desta, poi, stupore la disposizione introdotta dal DL 77/2021 (comma 831-bis L. 160/2019 – legge di bilancio 2020), che introduce un canone forfettario di 800 euro per gli operatori che forniscono servizi di pubblica utilità di reti e infrastrutture di comunicazione elettronica (c.d. canone “antenne”).
Essa rappresenta – a detta di ANCI e Ifel – “una sostanziale ed ingiustificata detassazione degli impianti e comporta una significativa perdita di gettito per i Comuni, con evidenti disparità rispetto ad impianti siti su aree private”[ii].
Aggiungiamo che l’introduzione del canone unico, conveniente per le imprese TLC, risulta fortemente penalizzante per gli enti locali, soprattutto per quei comuni virtuosi, che si sono impegnati a regolamentare il “parco antenne” nel proprio territorio, secondo criteri orientati ad impedire il deprecabile fenomeno dell’accaparramento di siti in aree private.
Inoltre, non può passare inosservato il fatto che la norma in oggetto produce una distorsione nel mercato della concorrenza, in quanto l’esiguità del canone finisce per favorire le grandi aziende, a scapito dei piccoli operatori, anche attraverso il fenomeno della sub-locazione.
I RISCHI DI UN PEGGIORAMENTO DEL QUADRO NORMATIVO SE APPROVATI ALCUNI EMENDAMENTI AL DDL CONCORRENZA (AS 2469)
Nell’ottica di favorire condizioni di parità di accesso al mercato, la legge sulla Concorrenza dovrebbe incentivare, come fra l’altro menzionato nel PNRR, gli obiettivi dell’efficienza economica e della giustizia sociale. Ora, sotto il profilo economico, ci si chiede come possa conciliarsi tale obiettivo con l’aver ridotto a mera testimonianza di bilancio il canone di locazione nella misura forfettaria, provvedimento che priva i comuni di consistenti e indispensabili voci di entrata finanziaria.
E ancora, quanto alla giustizia sociale, viene da domandarsi quale obiettivo può essere perseguito per favorire i servizi pubblici locali, essenziali per migliorare le prestazioni alla collettività, se gli enti locali, preposti ad erogare tali servizi, vengono depauperati di risorse giudicate strategiche, per programmare e promuovere le prestazioni alla comunità.
Nell’ambito della discussione parlamentare sul ddl Concorrenza, incardinato al Senato (A.S. 2469), sono stati depositati in Commissione X, Industria, Commercio e Turismo, numerosi emendamenti sul tema della telefonia mobile, alcuni dei quali riteniamo rappresentino un inqualificabile e rischioso passo indietro nel processo di semplificazione ed armonizzazione delle procedure autorizzatorie per le infrastrutture di comunicazione elettronica.
Tali emendamenti, se approvati, andrebbero a pesare drasticamente sulle prerogative dei comuni, depotenziando ulteriormente le competenze degli enti preposti alla ordinata ed efficiente gestione del territorio. Ma, aggiungiamo, rischierebbero di inasprire ancor più i rapporti tra le comunità locali e le amministrazioni pubbliche, laddove occorrerebbe, viceversa, irrobustire un quadro di relazioni, maggiormente ispirate al coinvolgimento ed alla ricerca del consenso.
Ci riferiamo, in particolare, agli emendamenti afferenti l’art. 19 del ddl 2469, le cui proposte hanno incontrato il fermo disappunto degli enti locali, in quanto si spingono a decretare:
- la soppressione della competenza, attribuita ai comuni dall’art. 8, comma 6, L. 36/2001, di minimizzare (attraverso prescrizioni e standard urbanistici) l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici (da 19.21 a 19.24);
- la eliminazione del principio di tutela dei “siti sensibili” (da 19.21 a 19.24);
- la abrogazione del vincolo paesaggistico e della autorizzazione sismica (da 19.18 a 19.20);
- l’esonero della disciplina edilizia e urbanistica per infrastrutture TLC (da 19.7 a 19.11);
- l’estensione della procedura di esproprio agli impianti già esistenti su proprietà privata (da 19.7 a 19.9);
- il divieto di imporre oneri o canoni per chi gestisce aree demaniali (19.7 e 19.13);
- la abrogazione dei limiti elettromagnetici (6 V/m), sostituiti dalla adozione della Raccomandazione UE del 1999, che indica valori di ben 61 V/m (19.0.2).
Coltiviamo, pertanto, il timore che, se gli emendamenti summenzionati dovessero essere accolti nelle sedi parlamentari, cambierebbe per sempre lo scenario prudenziale e cautelativo a cui si è finora ispirato il nostro Paese, ciò sia sotto il profilo della tutela della salute, che del controllo del territorio, con impatti significativi anche sul paesaggio.
LE PROPOSTE DA SOSTENERE PER SUPERARE CONTRAPPOSIZIONI E RALLENTAMENTI DELLE PROCEDURE
Se il quadro degli interventi normativi finalizzato alla semplificazione, fin qui esaminato, corrisponde realmente a quello sopra descritto, nonostante le reiterate implementazioni operate dal legislatore negli ultimi anni, appare inevitabile domandarsi quali strumenti alternativi debbano prefigurarsi, per superare contrapposizioni tra enti locali, cittadini e imprese, e produrre quella auspicata accelerazione dell’iter infrastrutturale, idonea a favorire la transizione digitale del Paese evocata nel PNRR.
I fallimenti sopra descritti suggeriscono che non occorre avvalersi di percorsi abbreviati, semplificazioni procedurali o ulteriori azioni correttive, capaci unicamente di innescare profondo scontento negli enti locali e acuire conflitti sociali tra la popolazione e le istituzioni.
La road map sulla implementazione delle tecnologie digitali e sul 5G, imposta dal Governo alle Telco attraverso il PNRR, non può e non deve tradursi in una occasione per allentare i vincoli elettromagnetici, oggi in vigore in Italia, e neppure per eludere i controlli degli enti locali sugli aspetti urbanistici ed ambientali, con l’effetto di mortificare ulteriormente le istituzioni di prossimità.
In tal senso l’ANCI, nell’ambito della audizione in Senato durante la conversione in legge del DL 76/2020[i], ha specificato che “Le semplificazioni devono però sempre garantire il rispetto della funzione di governo del territorio propria dei Comuni, che se ben esercitata, garantisce uno sviluppo ordinato delle infrastrutture a garanzia del diritto alla connessione dei cittadini e del lavoro degli operatori di telecomunicazioni.”
Il documento pubblicato dall’Istituto Italiano per la Competitività (I-Com), citato nei paragrafi precedenti, dopo aver esaminato l’impatto e le difficoltà riscontrati nel nostro Paese a seguito degli interventi legislativi, volti a semplificare il quadro normativo e regolatorio dei criteri autorizzatori per le reti infrastrutturali di comunicazione mobile, si spinge ad indicare, quali possibili strumenti di risoluzione delle criticità, la cooperazione tra gestori ed enti locali, attraverso l’attivazione di una interlocuzione, diretta o, aggiungiamo, mediata, e strutturata, tra il mondo delle imprese e gli enti amministrativi.
Occorre, dunque, avvicinare (e non ostacolare) le esigenze degli uni con quelle degli altri, favorire il confronto tra interessi di rilevanza pubblica (i servizi tlc e l’ordinata gestione del territorio), al fine di porre le condizioni per superare ostacoli e incomprensioni, che le comunità locali, spesso, tradite da una percezione distorta della realtà, sono portate ad amplificare.
La distribuzione di una rete di infrastrutture efficiente e capillare in un determinato territorio è un obiettivo che devono assumere anche i sindaci, chiamati inevitabilmente a condividere, attraverso la gestione dell’iter autorizzativo, il principio di corresponsabilità. Tuttavia, ciò non può avvenire supinamente, calpestando le prerogative che ogni ente locale vanta sul controllo del territorio.
Una corretta pianificazione delle infrastrutture, invocata dalle imprese e dai comuni, non può realizzarsi semplicemente promuovendo istanze di nuovi impianti, da un lato, e rilasciando permessi, dall’altro, perché il corto circuito legato all’impatto ed agli effetti di tali provvedimenti si scarica inevitabilmente sulle comunità locali, in assenza di una efficace e virtuosa mediazione operata dalle amministrazioni per sanare questa distorsione iniziale.
Al fine, pertanto, di favorire l’accettazione di uno sviluppo armonico delle reti, attraverso la individuazione di porzioni di territorio idonee ad ospitare gli impianti, occorre che ogni ente locale si doti di strumenti indispensabili a perseguire tale obiettivo. Regolamenti comunali e Piani di localizzazione sono istituti già codificati nel nostro ordinamento (art. 8, comma 6, L. 36/2001), ma sottoutilizzati e non valorizzati, in quanto la legge ne riconosce la mera facoltatività di adozione da parte delle amministrazioni locali.
Queste ultime, il più delle volte, disconoscono l’incisività di tali strumenti e, spesso, come accaduto in occasione dell’avvento di ogni nuova tecnologia di comunicazione mobile, preferiscono inoltrarsi su percorsi pregiudizialmente rivolti ad ostacolarne la diffusione, piuttosto che comprenderne l’opportunità, attraverso la gestione virtuosa del fenomeno nel proprio territorio.
Da qui il senso delle proposte emendative di seguito elencate, contenute nel ddl 2469: da un lato, rendere cogente il ricorso ai regolamenti e alla pianificazione, consentendo ai comuni di avvalersi di strumenti utili per costruire una efficace mediazione tra differenti esigenze; dall’altro, restituire risorse agli enti locali, con l’obiettivo di favorire la localizzazione delle infrastrutture in aree o immobili pubblici, incentivando interventi di risanamento o riqualificazione urbana.
A tal fine rivolgiamo un accorato appello di adesione ai commissari di codesta Commissione, affinché tali proposte possano essere accolte e rese definitive nella legge sulla Concorrenza, in fase di approvazione.
PROPOSTE EMENDATIVE AL DDL 2469 (CONCORRENZA)
Emendamento 12.0.10 (Papatheu)
“Il comma 831-bis dell’articolo 1 della Legge del 27 dicembre 2019 n. 160, è soppresso”.
Motivazione
Come sottolineato dalla stessa ANCI, l’introduzione di tale misura ha definito un danno nei confronti dei Comuni; in particolare, nuoce a quei Comuni che, in ottica propositiva, si erano impegnati a redigere progetti per favorire la realizzazione degli impianti attraverso l’occupazione di aree pubbliche e semplificando le procedure degli operatori per la ricerca delle aree. Inoltre, la stessa misura si potrebbe configurare come incentivo all’utilizzo inappropriato di un bene pubblico a favore di pochi soggetti concessionari: in altri termini, occupare una particella di patrimonio indisponibile del Comune alla cifra di 800 €/anno, per poi locare la struttura a più operatori del mercato per importi ben più corposi, potrebbe risultare perfino illegittimo, oltre che opinabile sotto il profilo etico. E infine infruttuoso dal punto di vista della concorrenza, vista l’onerosità dei canoni in gioco, gestiti non da un Ente pubblico ma da concessionari privati, su aree pubbliche.
Il ddl 2469 potrebbe quindi essere l’occasione per ripristinare una condizione di equità nella gestione e messa a disposizione dell’industria delle telecomunicazioni delle proprietà pubbliche, incentivando l’azione dei Comuni nel favorire l’applicazione di strumenti di governo del territorio, e realizzare quindi, in tempi congrui, lo sviluppo delle reti a cui tutti puntiamo.
Emendamenti 12.0.11 (Papatheu) – 0.1 (Romagnoli, Croatti)
All’art. 8 della Legge del 22 febbraio 2001 n. 36, il comma 6 è sostituito dal seguente:
“6. I comuni adottano un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4.”
Motivazione
Poiché l’obiettivo del ddl Concorrenza è definire condizioni di parità di accesso al mercato, risulta particolarmente strategico incentivare i Comuni ad avvalersi di percorsi amministrativi semplificati, volti a favorire lo sviluppo armonico delle reti TLC, attraverso i quali individuare, con specifica pianificazione, la disponibilità di siti e porzioni di territorio da destinare alle infrastrutture.
Si tratta di un’azione propositiva, che i Comuni possono condurre convintamente, in quanto titolari di uno specifico potere/dovere, al quale non è possibile sottrarsi, ma di cui si gioverebbero in un’ottica di gestione virtuosa del territorio.
L’individuazione dei siti e delle soluzioni localizzative degli impianti eliminerebbe lungaggini burocratiche e procedure amministrative articolate (soprintendenze, VAS, paesaggistica, altre autorità che si esprimono a vario titolo su vincoli, contenziosi, titolarità dei siti, …).
Tale strategia ha anche come effetto secondario quello di permettere lo sviluppo della rete, e quindi la diffusione dei servizi, mantenendo inalterati gli attuali limiti di legge di esposizione che, ricordiamolo, a detta delle stesse Agenzie per la protezione dell’Ambiente, sono adeguati a consentire la realizzazione delle reti in tecnologia 5G[i].
La proposta mira, dunque, a ridurre i conflitti generati da opposte esigenze, intervenendo a consegnare, da un lato agli enti locali più efficaci strumenti di gestione del territorio, dall’altro a ribadire la contestuale effettività del diritto degli operatori a realizzare le reti di comunicazione elettronica, ai sensi delle normative italiana ed europea.
L’auspicato bilanciamento degli interessi in gioco, spesso evocato attraverso il ricorso agli strumenti giudiziali, è ora possibile perseguirlo con equilibrate modifiche legislative.
Dott. Giuseppe Teodoro – gteo61@gmail.com Cell. 3476643318
Vice presidente di Ecoland – www.ecolanditaly.it
Consulente delle amministrazioni comunali per le politiche di gestione territoriale delle infrastrutture di comunicazione elettronica
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[i] https://www.arpa.fvg.it/temi/focus/5g/la-normativa-sul-5g/
[i]https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg18/attachments/documento_evento_procedura_commissione/files/000/177/101/ANCI.pdf
[i] https://www.i-com.it/2022/03/30/semplificando-si-innova-e-si-cresce-limpatto-dei-decreti-e-gli-scenari-futuri-per-le-tlc/
[ii] https://www.anci.it/wp-content/uploads/2021_11_02_Nota-interpretativa-canone-antenne.pdf
[i] Art. 38, comma 6, DL 76/2020
[ii] Art. 40 DL 77/2021
[iii] https://www.tuttoambiente.it/commenti-premium/decreto-semplificazioni-esposizione-campi-elettromagnetici/
[i] https://lexambiente.it/materie/elettrosmog/55-consiglio-di-stato55/16141-elettrosmog-procedimento-di-installazione-delle-infrastrutture-per-impianti-radioelettrici.html
